De toezegging de NAVO niet uit te breiden naar het oosten

XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXGeplaatst op 29 december 2017
Samenvatting
Aan het eind van de koude oorlog rond 1989 streefde Helmut Kohl naar de eenwording van Duitsland en Gorbatsjov was bereid hier zijn fiat aan te geven in ruil voor de toezegging dat de NAVO hierna niet zou worden uitgebreid naar het oosten. Op grond van vele uitspraken van vooraanstaande westerse politici verkeerde hij in de veronderstelling dat hem die toezegging inderdaad was gedaan. Maar in januari 1994 stemde president Clinton in met verdere uitbreiding van de NAVO en hij begon deze ook actief te bevorderen. Zoals Gorbatsjov in 2004 bij een toespraak ter gelegenheid van de 25-jarige herdenking van de val van de muur in Berlijn nog eens benadrukte beschouwt Rusland dit als het breken van een belofte. Het westen daarentegen ontkende altijd een dergelijke toezegging te hebben gedaan. 
XXXHoewel er geen officiële verdragen zijn gesloten waarin deze toezeggingen zwart op wit zijn vastgelegd, zijn ze wel terug te vinden in vele notulen, notities en dagboekaantekeningen. Onlangs, op 12 december 2017, is een groot aantal historische documenten vrijgegeven die de visie van Gorbatsjov bevestigen.

1. Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en het eind van communisme en de koude oorlog
Met het aan de macht komen van Gorbatsjov in 1985 verminderde de spanning van de koude oorlog. Dit kwam niet alleen doordat hij met zijn slagwoorden ‘glasnost’ en ‘perestrojka’ het communistische Rusland met een nieuwe geest trachtte te bezielen, maar ook doordat hij liet blijken geen aanhanger te zijn van de Breznev-doctrine (1968) die inhield dat de landen van het Warschaupact militair zouden ingrijpen als een van hen het communistische pad dreigde te verlaten. Dit maakte het voor Hongarije mogelijk om op 23 augustus 1989 de grens naar Oostenrijk open te stellen. Op 9 november volgde de DDR door het afbreken van de muur in Berlijn. Op 17 februari 1990 gaf het Centrale Comité van de Communistische Partij van de Sovjet-Unie op aanbeveling van Gorbatsjov het éénpartijstelsel op en in de periode hierna werden er in alle vijftien deelrepublieken van de RSFSR vrije verkiezingen gehouden. In zes hiervan verloren de communisten van nationalistische partijen en deze republieken verklaarden zich onafhankelijk. Dit betekende het uiteenvallen van de Sovjet-Unie.

2. De Vereniging van Duitsland in een sfeer van goede wil
In het westen ontstond een sfeer van hoop en goede wil en men had over het algemeen veel begrip voor het feit dat de West-Duitse bondskanselier Helmut Kohl hiervan gebruik maakte door te streven naar de vereniging van Duitsland. Hierdoor werd het noodzakelijk de oude regelingen ten aanzien van Duitsland te herzien. Hiertoe werd op 12 september 1990 in Moskou een verdrag ondertekend met de officiële titel ‘Vertrag über die abschliessende Regelung in Bezug of Deutschland’, maar meestal aangeduid als het ‘Zwei-Plus-Vier-Vertrag’. Dit was een verdrag tussen enerzijds de DDR en de Bondsrepubliek en anderzijds Frankrijk, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en de Sovjet-Unie. Het werd ondertekend door Hans-Dietrich Genscher (Bondsrepubliek), Lothar de Maizière (DDR), Roland Dumas (Frankrijk), Douglas Hurd (Verenigd Koninkrijk), James Baker (Verenigde Staten) en Edoeard Sjevardnadze (Sovjet-Unie). In dit verdrag kreeg het verenigde Duitsland de volledige soevereiniteit terug (voor zo ver die niet al was overgedragen aan de EG). Er werd niets gezegd over een eventuele uitbreiding van de EG (vanaf het verdrag van Maastricht op 7 februari 1992 EU geheten) en van de NAVO, maar wel dat de bestaande grenzen definitief waren en dat Duitsland zich verplichtte geen aanspraken te maken op gebieden buiten de bestaande grenzen (bijvoorbeeld op voormalige gebieden van het Duitse Rijk in het oosten).

3. Westerse toezeggingen om de NAVO niet uit te breiden naar de voormalige Oostbloklanden
In deze tijd bestond er bij velen, waaronder Gorbatsjov, de gedachte dat Rusland deel zou gaan uitmaken van het ‘Huis van Europa’. Russische hardliners betwijfelden deze mogelijkheid en wantrouwden de Duitse eenwording. Daarom eiste Gorbatsjov, in ruil voor zijn steun aan de Duitse eenwording, de verzekering dat de NAVO niet naar het westen zou uitbreiden. Het westen trachtte Gorbatsjov met zijn hervormingsplannen tegenover deze hardliners te steunen en deden vele toezeggingen dat de NAVO niet zou worden uitgebreid naar de vroegere Oostbloklanden. Doordat deze niet zwart op wit in verdragen waren vastgelegd kon het westen echter later het bestaan van deze toezeggingen ontkennen. Op 12 december 2017 werd echter door de Amerikaanse (niet-gouvernementele) instelling ‘National Security Archive’ een groot aantal documenten vrijgegeven die het bestaan van deze toezeggingen volledig bevestigen. Hier volgt een bloemlezing.
● 31 januari 1990. Hans-Dietrich Genscher (minister Buitenlandse Zaken) in een toespraak in Tutzing: Er zal geen uitbreiding van het NAVO-gebied naar het oosten komen, met andere woorden: dichter bij de grenzen van de Sovjet-Unie.
● 6 februari 1990. Ontmoeting tussen Genscher en Douglas Hurd (minister van Buitenlandse Zaken nog in regering Thatcher). Genscher zegt dat de Sovjet-Unie behoefte heeft aan de zekerheid dat Hongarije geen deel zal gaan uitmaken van de Westerse alliantie. Het Kremlin zou garanties moeten krijgen. Hurd is het hiermee eens.
● 9 februari 1990. James Baker (Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken) reist naar Moskou en heeft daar gesprekken met Shevardnadze en Gorbatschov. Zegt tegen beide: Geen inch uitbreiding naar het oosten. Baker schrijft hierover aan Kohl (die Gorbatsjov de volgende dag zal ontmoeten): En toen stelde ik hem de volgende vraag. Geeft u de voorkeur aan een verenigd Duitsland buiten de NATO, onafhankelijk en zonder U.S.-strijdkrachten, of geeft u de voorkeur aan verenigd Duitsland verbonden met de NATO, met de verzekering dat het NATO-gebied geen inch naar het oosten zal verschuiven vergeleken met zijn huidige positie? Hij antwoordde dat de Sovjet-leiding serieus nadacht over dergelijke opties. [..] Hij voegde eraan toe: In ieder geval is iedere uitbreiding van de NATO-zone onacceptabel. Baker voegde daar tussen haakjes aan toe, ten behoeve van Kohl: Dit impliceert dat de NATO-zone gebied acceptabel zou zijn.
● 10 februari 1990. Helmut Kohl en Hans-Dietrich Genscher reizen naar Moskou en ontmoeten Gorbatsjov. Kohl zegt tegen Gorbatsjov: Wij geloven dat de NATO zijn invloedssfeer niet moet uitbreiden.
● 10 februari 1990. Hans-Dietrich Genscher (minister Buitenlandse Zaken) in gesprek met Eduard Shevardnadze: Voor ons staat één ding vast: de NAVO zal zich niet naar het oosten uitbreiden. Hij voegde hier aan toe: Wat betreft het niet-uitbreiden van de NAVO geldt dit ook in algemene zin.
● 18 mei 1990. James A. Baker (Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken van 1989-92) tegen Gorbatsjov in Moskou: Alvorens een paar woorden te zeggen over de kwestie Duitsland, wil ik benadrukken dat onze politiek niet gericht is op het scheiden van Oost-Europa van de Sovjet-Unie. Die politiek hadden we vroeger. Maar momenteel zijn we geïnteresseerd in het bouwen van een stabiel Europa, en dit tezamen met u te doen.
● 5 maart 1991. De Britse Prime Minister John Major (aangetreden in november 1990) heeft in Moskou een gesprek met hoge Sovjet-militairen onder leiding van de Minister van Defensie Marshal Dmitry Yazov. Kort daarvoor had de de Tsjechische president Vaclav Havel Tsjechoslowakije, Polen en Hongarije opgeroepen om zich aan te sluiten bij de NAVO. Yazov uit bij dit gesprek zijn zorgen over de belangstelling van de Oost-Europese leiders in het NAVO-lidmaatschap. Deze bijeenkomst werd bijgewoond door Rodrick Braithwaite (Brits Ambassadeur in de Sovjet-Unie en daarna in het nieuwe Rusland), die hierover in zijn dagboek schreef: Major verzekert hem dat niets van die aard zal gebeuren. Jaren later, citerend uit het verslag van de conversatie in de Britse archieven, vertelt Braihwaite dat Major aan Yazov antwoordde dat hij zelf geen omstandigheden voorzag, nu of in de toekomst, waarin oost Europese landen lid zouden worden van de NATO.
● 26 maart 1991. Ambassadeur Braithwaite citeert ook de minister van Buitenlandse Zaken Douglas Hurd, die op 26 maart 1991 tegen de Sovjet-minister van Buitenlandse Zaken Alexander Bessmertnykh zei: Er zijn geen plannen binnen de NATO om de landen van Oost- en Centraal-Europa in de een of andere vorm te gaan omvatten.
● 1 juli 1991. In juni 1991 bezoekt een Russische delegatie het NAVO-hoofdkwartier in Brussel en op 1 juli stuurt deze delegatie een memorandum hierover aan Boris Jeltsin (die in juni president was geworden) Hierin wordt vermeld dat Manfred Woerner (secretaris-generaal van de NAVO) reageerde op de Russische zorgen door te benadrukken dat hijzelf en de NAC (Noord-Atlantische-Raad) (13 van de 16 stemmen) tegen expansie van de NATO zijn.
● 11 januari 1994. Bill Clinton verklaart in Praag (de dag nadat hij in Brussel een NAVO-top heeft bijgewoond) dat het niet langer de vraag is of de NAVO zal uitbreiden, maar wanneer en hoe.

4. Enkele morele overwegingen
In de tijd van de val van de muur was de mogelijkheid dat de NAVO zich op den duur zou uitbreiden tot de huidige grenzen nog niet goed denkbaar. Het is dan ook begrijpelijk dat de idealistische Gorbatsjov geen harde verdragen eiste, maar genoegen nam met mondelinge toezeggingen. Achteraf gezien zou men de indruk kunnen krijgen dat het westen hier een dubbel spel speelde: Gorbatsjov in de waan laten dat er geen uitbreiding naar het oosten zou plaats vinden en intussen zelf die uitbreiding voorbereiden. Maar zo simpel ligt de zaak niet. Natuurlijk was er tot op zeker hoogte dubbel spel, maar toch was er is er eerder sprake van een tragische ontwikkeling dan van bedrog. Toen Clinton in januari 1994 pleitte voor uitbreiding van de NAVO deed hij dat met goede bedoelingen. Hij lanceerde tegelijkertijd het plan van het Partnerschap voor de Vrede en in deze tijd droomden velen er van de NAVO te veranderen van een militaire organisatie naar een veel breder politiek bondgenootschap. Hier kwam bij dat veel voormalige Oostbloklanden zelf aandrongen op het NAVO-lidmaatschap omdat zij bang waren voor een herleving van het oude Sovjet-imperialisme. Maar misschien nog belangrijker was het feit dat de algemene sfeer van welwillendheid en optimisme op 2 augustus 1990 wreed werd verstoord door de plotselinge inval van Saddam Hoessein in Koeweit. Dit leidde tot de (tweede) golfoorlog die op 17 januari 1991 met een luchtbombardement begon. Op 25 juni 1991 verklaarden Slovenië en Kroatië in het voormalige Joegoslavië zich onafhankelijk. Dit leidde tot de Tiendaagse Oorlog en deze werd weer het begin van vele Balkanoorlogen. Het is begrijpelijk dat er binnen de NAVO een verharding ontstond en een verhoogd streven naar militaire veiligheid. Niettemin zou mede hierdoor de hoop op vrede met Rusland worden vernietigd.

Literatuur
● De tekst van het ‘Zwei-plus-Vier-Vertrag’ (12 september 1990): http://www.documentarchiv.de/brd/2p4.html .
● Actueel kranteverslag van Clintons gesprekken met Havel in Praag op 11 januari 1994 (niet of maar wanneer): http://leiden.courant.nu/issue/LD/1994-01-11/edition/0/page/5 .
● De letterlijke tekst van Gorbatsjovs toespraak op 8 november 2014 in Berlijn: http://eng.globalaffairs.ru/book/Gorbachevs-full-speech-during-the-celebrations-of-the-25th-Anniversary-of-the-Fall-of-the-Berlin-Wal
● Het artikel van Svetlana Savranskaya and Tom Blanton (12 december 2017) op de website van het National Security Archive (https://nsarchive.gwu.edu/ ) met de titel: ‘NATO Expansion: What Gorbachev Heard. Declassified documents show security assurances against NATO expansion to Soviet leaders from Baker, Bush, Genscher, Kohl, Gates, Mitterrand, Thatcher, Hurd, Major, and Woerner’. Het artikel is te bereiken met: https://nsarchive.gwu.edu/briefing-book/russia-programs/2017-12-12/nato-expansion-what-gorbachev-heard-western-leaders-early